JORGE RODRIGUES SIMÃO

ADVOCACI NASCUNT, UR JUDICES SIUNT

(1) Manual de Direito Administrativo

MANUAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO

Jorge Rodrigues Simão

2014

 

Contém a matéria base ao ciclo de estudos de Bolonha da licenciatura em Direito, correspondente ao 2.º e 4.º anos.

Contém a matéria base introdutória de revisão ao curso de mestrado de ciências jurídico-políticas.

Contém a matéria base introdutória ao início de pesquisa ao curso de doutoramento em ciências jurídico-políticas

I. Conceitos de Administração

 1. Necessidades colectivas

 Quando nos referimos à Administração Pública, temos presente, todo o conjunto de carências colectivas cuja satisfação é reconhecida como de carácter fundamental para a colectividade e que deve ser realizada, por meio de serviços organizados e mantidos por aquela.

Existindo e manifestando-se com suficiente intensidade uma necessidade colectiva, deverá existir ou ser criado um serviço público destinado a satisfazê-la, em nome e no interesse da colectividade.

As necessidades colectivas pertencem esfera exclusiva da Administração Pública, tratando-se em síntese, de necessidades que podem resumir-se a três tipos fundamentais; a segurança, cultura e bem-estar.

Fica excluída do âmbito da Administração Publica, na maior parte, a necessidade colectiva de realização da justiça. A função judicial desempenhada pelos Tribunais, satisfaz inegavelmente uma necessidade colectiva, mas acha-se colocada pela tradição e pela lei constitucional - artigo 205.º da Constituição da República Portuguesa (CRP), fora da esfera da própria Administração Pública, pois pertence ao poder judicial.

Quanto às demais necessidades colectivas que se encontram na sua esfera, dão origem a um conjunto, vasto e complexo, de actividades e organismos, que costumamos designar por Administração Pública.

 2. Sentidos

 São dois, os significados usados na linguagem corrente para o conceito de Administração Pública; o orgânico e o material.

 A Administração Pública em sentido orgânico, é constituída pelo conjunto de órgãos, serviços e agentes do Estado e demais entidades públicas que asseguram, em nome da colectividade, a satisfação disciplinada, regular e contínua das necessidades colectivas de segurança, cultura e bem-estar.

 A Administração Pública em sentido material ou funcional, pode ser definida como a actividade típica dos serviços e agentes administrativos desenvolvida no interesse geral da comunidade, com vista à satisfação regular e contínua das necessidades colectivas de segurança, cultura e bem-estar, obtendo para o efeito os recursos mais adequados e utilizando as formas mais convenientes.

 3. Pública e Privada

 Embora tenham em comum, o facto de serem ambas administração; a Administração Pública e a Administração Privada distinguem-se pelos objectivos que visam prosseguir e pelos meios que utilizam.

Quanto ao objecto, a Administração Pública versa sobre necessidades colectivas assumidas como tarefa e responsabilidade própria da colectividade, ao passo que a Administração Privada, incide sobre necessidades individuais, ou sobre necessidades que, sendo de conjunto de pessoas, não são considerados como sendo os interesses da colectividade.

Quanto ao fim, a Administração Pública prossegue sempre o interesse público. O interesse público é o único fim que as entidades e os serviços públicos podem legitimamente prosseguir, ao passo que a Administração Privada tem em vista, naturalmente os fins pessoais ou particulares. Tanto pode tratar-se de fins lucrativos, como de fins não lucrativos ou económicos, desinteressados e puramente altruístas, que são sempre fins particulares sem vinculação necessária ao interesse geral da colectividade, e até, porventura, em contradição com o mesmo.

Pode diferir quanto aos meios. Assim, na Administração Privada os meios, jurídicos, que cada pessoa utiliza nas seu agir, caracteriza-se pela igualdade entre as partes, ou seja, os particulares são iguais entre si e, em regra, não podem impor uns aos outros a sua própria vontade, salvo se decorrer de um acordo livremente celebrado. O contrato é o instrumento jurídico típico do mundo das relações privadas

Pelo contrário, a Administração Pública, por satisfazer necessidades públicas, que a colectividade decidiu chamar a si, e porque tem de realizar em todas as circunstâncias, o interesse público definido pela lei geral, não pode utilizar, face aos particulares, os mesmos meios que estes empregam uns para com os outros.

A lei permite a utilização de determinados meios de autoridade, que possibilitam às entidades e serviços públicos imporem-se aos particulares sem ter de aguardar, o seu consentimento ou mesmo fazê-lo contra a sua vontade.

O processo característico da Administração Pública, na sua natureza e especificidade, pode designar-se como sendo um comando unilateral, quer sob a forma de acto normativo (regulamento administrativo), quer sob a forma de decisão concreta e individual (acto administrativo).

Assim, como a Administração Pública envolve, o uso de poderes de autoridade face aos particulares, em que estes não são autorizados a utilizar uns para com os outros, assim também, inversamente, a Administração Pública encontra-se limitada nas suas possibilidades de actuação por restrições, encargos e deveres especiais, de natureza jurídica, moral e financeira.

 4. Funções do Estado

 1) Função Política

 A política, enquanto actividade pública do Estado, tem como fim específico, a definição do interesse geral da colectividade. A Administração Pública existe para realizar em termos concretos o interesse geral definido pela política.

O fim da política, são as grandes opções que o país enfrenta ao traçar os rumos do seu destino colectivo. Os da Administração Pública, é a da satisfação regular e contínua das necessidades colectivas de segurança, cultura e bem-estar económico e social.

A política tem carácter livre e primário, apenas limitada em certas áreas pela Constituição, ao passo que a Administração Pública tem carácter condicionado e secundário, encontrando-se subordinada às orientações da política e da lei.

A Administração Pública, além da actividade administrativa, desenvolve a actividade de realização e implementação de uma política. Mas, por vezes é a própria administração, com o seu espírito, através dos seus agentes e com os seus métodos, que se impõe e sobrepõe à autoridade política, quando por qualquer razão se encontra enfraquecida ou incapaz, caindo-se então no exercício do poder dos funcionários.

 2) Função legislativa

 A função legislativa encontra-se no mesmo plano ou nível que a função política.

A diferença entre função legislativa e Administração Pública é desta ser uma actividade totalmente subordinada à lei. A lei é o fundamento, o critério e o limite de toda a actividade administrativa.

Há, no entanto, pontos de contacto ou de cruzamento entre as duas actividades que convém salientar. Por um lado, podem citar-se casos de leis que materialmente contêm decisões de carácter administrativo. Por outro lado, existem actos da administração que revestem materialmente o carácter de uma lei, faltando-lhes apenas a forma e a eficácia da lei, não falando nos casos em que a própria lei permite ou autoriza que seja completada ou desenvolvida por actos da Administração Pública.

 3) Função Judicial

 Estas duas actividades têm importantes traços comuns. São ambas secundárias, executivas e subordinadas à lei. Uma consiste em julgar e a outra em gerir.

A função judicial tem por fim atingir a justiça, que visa aplicar o direito aos casos concretos, enquanto a Administração Pública visa prosseguir interesses gerais da colectividade. A função judicial aguarda passivamente que lhe tragam os conflitos sobre os quais se tem de pronunciar, enquanto a Administração Pública toma a iniciativa de satisfazer as necessidades colectivas que lhe estão confiadas. A função judicial está acima dos interesses particulares, é desinteressada, não sendo parte nos conflitos que decide; a função administrativa pelo qual se realiza a Administração Pública, defende e prossegue os interesses colectivos a seu cargo, ou seja, é parte interessada.

As actividades desenvolvidas pela função judicial e administrativa, frequentemente cruzam-se, sendo por vezes difícil de as distinguir. A Administração Pública pode em certos casos, praticar actos jurisdicionalizados, assim como a função judicial através dos tribunais, pode praticar actos materialmente administrativos. Mas, desde que se mantenha sempre presente o critério a utilizar; material, orgânico ou formal, a distinção entre as duas funções subsiste, sendo possível e realizável.

Acrescente-se por último, que o princípio da submissão da Administração Pública à lei, decorre de um outro princípio, não menos importante, o da submissão da função administrativa (Administração Pública) à função judicial (Tribunais), para apreciação e fiscalização dos seus actos e procedimentos.

 4) Resumo

 A Administração Pública em sentido material, objectivo ou funcional pode ser definida, como a actividade típica dos organismos e agentes que, sob a direcção ou fiscalização do poder político, desempenha em nome da colectividade a tarefa de promover à satisfação regular e contínua das necessidades colectivas de segurança, cultura e bem-estar económico e social, nos termos estabelecidos pela lei aplicável e sob o controlo dos tribunais competentes.

A função Administrativa é aquela, que no respeito pelo quadro legal e sob a direcção dos representantes da colectividade, desenvolve as actividades necessárias à satisfação das necessidades colectivas ou interesses públicos.

Manual de Direito Administrativo 
 2014 (revisão)
Jorge Rodrigues Simão
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