II. Os sistemas administrativos
1. Noção
O Sistema Administrativo é um modo jurídico típico de organização, funcionamento e controlo da Administração Pública.
Existem três tipos de sistemas administrativos; o sistema tradicional; sistema de tipo britânico ou de administração judiciária e o sistema de tipo francês ou de administração executiva.
2. Sistema administrativo tradicional
Este sistema assentava nas seguintes características:
1) Indiferenciação das funções administrativa e judicial, e por consequência a inexistência de uma separação rigorosa entre os órgãos do poder executivo e do poder judicial;
2) Não subordinação da Administração Pública ao princípio da legalidade, e consequentemente a insuficiência do sistema de garantias jurídicas dos particulares face à administração.
O advento do Estado de Direito, com a Revolução Francesa, modificou esta situação. A Administração Pública passou a estar vinculada a normas obrigatórias ou seja subordinadas ao direito, como consequência simultânea do princípio da separação de poderes e da concepção da lei, entendida com sendo geral, abstracta e de origem parlamentar, como consequência da vontade geral.
Em resultado desta modificação, a actividade administrativa, passou a revestir carácter jurídico, estando submetida ao controlo judicial, assumindo os particulares a posição de cidadãos, titulares de direitos face à Administração Pública.
3. Sistema administrativo de tipo britânico ou de administração judiciária
As características do sistema administrativo britânico são as seguintes:
1) Separação dos poderes, em que o Rei estava impedido de resolver, por si ou por concelhos formados por funcionários da sua confiança, questões de natureza contenciosa, por força da lei da “Star Chamber”, sendo proibido dar ordens aos juízes, transferi-los ou demiti-los, devido ao “Act of Settelement”;
2) Estado de Direito, que é o culminar de uma longa tradição iniciada com a “Magna Carta”; os direitos, liberdades e garantias dos cidadãos britânicos foram consagrados no “Bill of Rights”. O Rei ficou desde então, subordinado ao direito, em especial ao direito consuetudinário, resultante dos costumes sancionados pelos tribunais “Common Law”;
3) Descentralização, que na Inglaterra cedo se praticou pela distinção entre uma administração central e uma administração local. As autarquias locais gozavam tradicionalmente de ampla autonomia face a uma intervenção central diminuta;
4) Sujeição da Administração aos tribunais comuns, pelo qual se encontra submetida ao controlo jurisdicional;
5) Sujeição da Administração ao direito comum, que, em consequência do “rule of law”, tanto o Rei como os seus conselhos e funcionários se regiam pelo mesmo direito que os cidadão anónimos;
6) Execução judicial das decisões administrativas, em que todas as regras e princípios anteriores prevalecem não podendo executar as decisões por autoridade própria;
7) Garantias jurídicas dos administrados, em que os particulares dispõem de um sistema de garantias contra as ilegalidades e abusos da Administração Pública.
4. Sistema administrativo de tipo francês ou de administração executiva
As características iniciais do sistema administrativo francês são as seguintes:
1) Separação de poderes, que, na sequência da Revolução Francesa foi proclamado em 1789, com todas as suas consequência materiais e orgânicos. A Administração ficou separada do poder judicial;
2) Estado de Direito, que na sequência das ideias de John Loke e de Montesquieu, não se estabeleceu apenas a separação dos poderes, mas enunciaram-se solenemente os direitos subjectivos públicos invocáveis pelo indivíduo contra o Estado;
3) Centralização, ou seja, com a Revolução Francesa, uma nova classe social e elite chega ao poder;
4) Sujeição da Administração aos tribunais administrativos, dando origem a uma interpretação peculiar do princípio dos poderes, completamente diferente da que prevalecia em Inglaterra, em que o poder executivo não podia imiscuir-se nos assuntos da competência dos tribunais, assim como, o poder judicial também não podia interferir no funcionamento da Administração Pública;
5) Subordinação da Administração ao direito administrativo, em que a força, eficácia e a capacidade de intervenção da Administração Pública que se pretendia obter, fez desta uma espécie de exército civil com espírito de disciplina militar, levando o “Conseil d' État” a considerar, ao longo do século XIX, que os órgãos e agentes administrativos não se encontram na mesma posição que os particulares, exercendo funções de interesse público e utilidade geral, pelo que devem dispor de poderes de autoridade, que lhes permitam impor as suas decisões aos particulares, e de privilégios ou imunidades pessoais, que os coloquem ao abrigo de perseguições ou más vontades dos interesses feridos;
6) Privilégio da Execução Prévia, no sentido de que o direito administrativo confere à Administração Pública um conjunto de poderes enormes sobre os cidadãos, por comparação com os poderes reconhecidos pelo direito civil aos particulares nas suas relações entre si. Entre esses poderes enormes ou exagerados, ressalta como sendo o mais importante no sistema francês, o “privilégio de execução prévia”, que permite à Administração executar as suas decisões por autoridade própria;
7) Garantias jurídicas dos administrados, por assentar num Estado de Direito, são oferecidas aos particulares um conjunto de garantias jurídicas contra os abusos e ilegalidades da Administração Pública. Essas garantias são efectivadas através dos tribunais comuns.
Estas, características originárias do sistema administrativo de tipo francês ou sistema de administração executiva são caracterizados pela autonomia reconhecida ao poder executivo face aos tribunais.
Tal sistema, nasceu em França, vigorando no momento na maioria dos países continentais da Europa Ocidental e em muitos dos novos Estados antigas colónias no século XX desses países europeus.
5. Comparação entre os sistemas de tipo britânico e de tipo francês
Existem vários traços específicos que os distinguem:
- Quanto à organização administrativa, o primeiro é sistema descentralizado, enquanto o segundo é centralizado;
- Quanto ao controlo jurisdicional da administração, o primeiro encarrega os tribunais comuns de resolver os diferendos, enquanto o segundo encarrega os tribunais administrativos. Em Inglaterra há unidade de jurisdição e em França existe dualidade de jurisdições;
- Quanto ao direito regulador da administração, o sistema de tipo britânico recorre ao direito comum, que basicamente é direito privado, enquanto no sistema de tipo francês recorre ao direito administrativo que é direito público;
- Quanto à execução das decisões administrativas, o sistema de administração judiciária faz depender da sentença do tribunal, ao passo que o sistema de administração executiva atribui autoridade própria a essas decisões e dispensa a intervenção prévia de qualquer tribunal;
- Enfim, quanto às garantias jurídicas dos administrados, a Inglaterra confere aos tribunais comuns amplos poderes de injunção face à administração, aos quais está subordinada, como a generalidade dos cidadãos, enquanto em França, só permite aos tribunais administrativos que anulem as decisões ilegais das autoridades ou as condenem ao pagamento de indemnizações, sendo a Administração independente do poder judicial.
